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構建旅游市場監管“五治”新格局

2019-08-08 19:09 來源:中國市場監管報     作者:鄒統釬 黃鑫 呂敏

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        黨的十八大以來,我國旅游業發展取得了歷史性成績與變革,已成為世界第一大出境旅游國、第一大國內旅游國、第四大入境旅游接待國。2018年國內旅游人數55.39億人次,入出境旅游總人數2.91億人次,全年實現旅游總收入5.97萬億元,對GDP的綜合貢獻為9.94萬億元,占GDP總量的11.04%。我國正由旅游大國向旅游強國邁進,但旅游市場問題屢禁不止,影響我國旅游市場秩序穩定,傳統監管體制亟待創新轉型。

        旅游市場亂象大大降低了人民生活的幸福感。隨著旅游業的蓬勃發展,旅游產業供需矛盾加劇,旅游市場亂象層出不窮,“黑車”、“黑店”、“黑導游”、“零負團費”等亂象屢禁不止,造成極大的負面影響。“38元青島大蝦”毀了山東斥數億元打造的“好客山東”旅游品牌,“哈爾濱天價魚”給黑龍江旅游惹了一身腥,“黑心雪鄉”磨刀數月宰客如羊,“馬蜂窩數據造假”捅壞了旅游市場誠信的馬蜂窩。旅游亂象主要發生在供給方,主要集中在價格、服務規范、經營資質等方面;需求方游客不文明行為、不理性消費行為易與供給方發生爭端。旅游市場亂象歸根到底是旅游市場不成熟、供給能力弱、游客消費不理性等市場原因與監管滯后、缺位或越位、手段落后等體制機制原因綜合作用的結果。金融市場、證券市場、食品安全等領域一直是市場監管的重頭戲,旅游行業與之相比具有一定共性,但由于旅游消費廣域性、即過性、疊加性、強關聯性、信息不對稱等特點,旅游亂象容易在旅游高峰期集中爆發,衍生群體事件,具有群發性特征,旅游市場監管因此具有特殊性。在大數據時代,惡性事件通過網絡媒介極速擴張,旅游亂象“殺氣騰騰”,極易引爆“公眾焦慮”,降低人民生活的幸福感。

        旅游市場監管成績顯著,但體制機制仍存在缺陷。我國旅游發展40年來,實現了從短缺型旅游發展中國家向初步小康型旅游大國的跨越,旅游市場迅速發展,市場監管方式不斷升級。專項整治行動、綜合執法機構、社會共管機制、“1+3+X”監管模式及大數據動態平臺等新理念新技術的應用不斷提高旅游市場治理能力。但是我國旅游產業發展迅猛,監管模式尚未跟上國內旅游業迅速發展和矛盾頻次增加的形勢。目前的監管制度設計存在定位模糊、配置分散、多頭監管等缺陷;監管行動多為“突擊式”、“運動式”,監管舉措往往治標不治本,難以將亂象根除;監管手段與技術落后,缺乏預測能力與機制;監管條例令旅游市場“一放就亂、一統就死”,機制缺乏彈性,如云南省出臺“史上最嚴”22條旅游整治措施重拳出擊旅游亂象,卻也挫傷了市場活力。

        由大變強的時代,旅游市場監管發生諸多轉變:監管對象從少量企業到海量企業或個人;監管行業從單行業到跨行業;監管地域從本地到跨地域;監管手段從實地巡查到線上監管等,傳統監管體系已跟不上國內旅游業迅速發展和矛盾格外突出的形勢。法治不足、政治過強、智治偏弱、德治太虛、共治缺失等問題是當前旅游市場監管中存在的主要問題和監管模式創新的關鍵。加快對當前的旅游市場監管體制機制進行創新,對增強人民幸福感、促進我國從旅游大國走向旅游強國、加快實現中國夢都極具現實針對性。

        加強旅游市場監管的法治、政治、智治、德治、共治建設,五治一體形成合力推動大數據時代旅游市場監管體制機制轉型,促進我國旅游市場可持續高質量發展。

        法治——健全旅游市場法律條例,保障旅游監管有法可依。《旅游法》的頒布對治理旅游市場作用巨大,但是旅游業發展日新月異,旅游法律法規滯后于旅游發展已是不爭的事實。在旅游監管的實踐中,雖有《消費者權益保護法》、《反不正當競爭法》、《合同法》、《治安法》等法律的配合,但由于旅游產業的特殊性,法律難以滲入亂象所有空隙,導致部分旅游監管環節無法可依。而且,旅游亂象通常具有突發性、群發性、綜合性特征,牽涉部門眾多、法制意識淡薄,導致在某些監管事件中有法不依、違法不究。要理清旅游市場亂象的發生邏輯、內生機制,根據旅游市場的特殊性,健全相關法律和完善旅游市場管理條例,細化違規違法懲處和理賠細則,強化執法手段,確保旅游市場監管有法可依,違法必究。日本的旅游法規涉及面廣且數量多,包括《旅游基本法》、《旅游業法》、《旅行社法》、《國際旅游振興法》、《文化財產保護法》、《國立公園法》等一系列相當齊全的旅游法規,覆蓋旅行社、導游、旅館、娛樂、交通、食品、自然環境與文化資源保護等方面,有效維護市場秩序。

        政治——推進“放管服”改革,強化行政指導作用。在旅游市場監管實踐中,政府應深入推進“放管服”改革,角色由“劃槳”轉為“掌舵”,進行正確的宏觀指導和協調。首先,政府要轉變傳統監管“一把抓”的觀念,積極運用行政指導的柔軟性與靈活性因地制宜地根據各地市場特征制定旅游市場產品價格、服務規范標準、獎懲規定等措施,彌補旅游監管法律的空隙,以便在旅游亂象發生之前,各利益主體可以在法規框架內及時、靈活、有彈性地化解矛盾。其次,政府應該充分發揮信息服務功能,完善信息公開機制,彌補我國旅游市場嚴重的信息不完全性和不對稱性的缺陷;為旅游市場發展提供利好信息或政策,建立政府與市場互相信賴的監管關系,減少行政監管的成本。最后,發揮行政指導的統領作用要堅持黨建引領,充分激發監管人員的積極性,同時要避免行政指導陷入形式主義、奪權越權、權責不明等問題。英國通過認證制度推行旅游景區經營國家標準,內容包括景區宣傳、服務、收費、信息、安全、設施、環保、投訴處理等方面,規范景區經營行為并指導游客遵守文明公約。

        智治——綜合運用大數據等新技術手段,促進旅游市場監管智能化升級。我國的監管機制雖已取得較大進步和創新,但如1+3+N模式仍然是處于事后監管處理的被動機制,缺乏預測預警預防能力是制約旅游市場有效治理的瓶頸問題。大數據時代的旅游市場監管要善于把大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等新技術融入到監管全過程,推動監管機制創新,實現用數據發聲,精準預測和打擊亂象,使新技術這個“最大變量”變為促進旅游市場監管現代化的“最大增量”。搭建大數據監管平臺,接入企業、消費者的交易記錄、身份信息、位置信息等數據,實現技術融合、業務融合、數據融合,重點建設旅游市場亂象預測預警功能,從源頭遏制亂象的發生。旅游智治是時代所趨,美國通過聯邦貿易委員會的官方網站搭建“顧客崗哨”的數據庫,收集并處理消費者投訴信息,數據可被國內外2000多家民事和刑事法律執行機構讀取,從而進行必要的法律處理;國內如三亞放心游旅游監管平臺密切關注旅游消費中的每個細節,如將所有海鮮市場電子秤聯網,實時監控每一筆交易記錄,不給任何一條魚、半斤蝦“興風作浪”的機會。

        德治——加強信用監管機制建設,促進旅游市場形成自律風氣。黨的十八大以來,我國信用體系建設取得長足進步,文化和旅游部也初步探索出了文化和旅游市場的“黑名單+備忘錄”的信用監管機制。但是目前的黑名單和懲戒措施的對象并不包括旅游消費者,而旅游消費者的不良行為是造成市場亂象的主要原因之一;而且信用中國平臺也尚未公開旅游失信數據,黑名單與備忘錄的懲戒作用尚存局限。市場問題應由市場自愈,其中要義就是要加強建設完善旅游市場信用監管機制。首先,健全信用監管系統,把所有市場主體列入整治對象,與其他行業信用監管系統實現信息聯動共享,完善投訴舉報、處理公示渠道與懲戒機制,促進企業自律、游客自覺,倒逼旅游市場形成誠信的大氣候。其次,鼓勵行業協會自律自治,可通過制定規則,運用大數據手段量化考核企業誠信分數,設置排名與獎懲機制,促進行業協會內自凈、自律維護市場秩序。德國的誠信體系建立于1927年,包括信用信息征集、私營信用數據庫和行業協會數據庫等內容,范圍覆蓋德國境內所有居民,信用記錄與銀行貸款、租賃房屋、商品售賣等經濟行為掛鉤,有信用污點將寸步難行。

        共治——協同市場主體與涉旅部門共同監管,構建透明公開、互相牽制的監管網絡。在互聯開放的時代,新技術使每個人都成為監管主體,每個個體都擁有雙重身份,即監管者與被監管者。旅游市場監管部門應該協同旅游經營者、從業者、消費者共同監管,互相配合構建動態開放的監管網絡。首先,根據旅游產業綜合性與業態快速更迭的特征,應該創新監管機制,以大部制監管部門為主,充分調動涉旅政府部門和各級行政區的資源實現聯合執法,各部門協同形成合力共促旅游市場長治久安。其次,監管效果應由群眾受益、由群眾評判,要靈活合理利用網絡平臺讓群眾發聲,調動群眾參與旅游市場監管的積極性、主動性、創造性,打造人人參與的監管共同體。福建省整合工商、旅游、公安等24個部門和省、市、縣三級行政資源為旅游治理排兵布陣,創新“一口受理”、“快速辦結”、“先行賠付”等機制,承諾放心游福建。

        改革開放以來,旅游業發生翻天覆地的變化,旅游市場從曾經的小船變為如今的巨型郵輪,傳統的監管模式早已不適合如今旅游市場的發展現狀,要摒棄“貓鼠游戲”的模式和改變“孤海泛舟”的監管局面,根據時代特征著力推進旅游市場監管的法治、政治、智治、德治、共治建設,“眾人劃槳開大船”共同促進我國從旅游大國加快走向旅游強國。
 
                                                                                                                                                                                        作者單位:北京第二外國語學院中國文化和旅游產業研究院
責任編輯:何明
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